première partie :

GÉRER LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE DES AUTRES

 

 

La gestion de la construction européenne des autres par Charles de Gaulle est illustrée par deux moments : d’une part son opposition aux projets européens élaborés sous la Quatrième République, marquée par l’épisode fondamental de la querelle de la Communauté européenne de défense ou C.E.D. (1951-1954) ; d’autre part l’Europe des intérêts nationaux qui caractérise la Cinquième République sous la présidence de Charles de Gaulle (1959-1969).

 

 

A.  DANS L’OPPOSITION A LA QUATRIÈME RÉPUBLIQUE

 

La « parenthèse supranationale » du gaullisme

 

L’Europe gaulliste de la supranationalité

Interprétation de la « parenthèse supranationale » du gaullisme



L'Europe gaulliste de la supranationalité

 

Aux débuts de la Quatrième République, Charles de Gaulle n’est pas opposé au principe de la construction d’une Europe supranationale. Cette idée ressort nettement des critiques qu’il adresse au Conseil de l’Europe (installé à Strasbourg le 5 mai 1949[1]) ainsi qu’aux structures et domaines de compétence qu’il souhaite pour l’Europe unie :

« Ainsi, sur les plans économique et stratégique, c’est-à-dire ceux sur lesquels l’unification est la plus nécessaire, le Conseil de l’Europe ne sera qu’une fiction de plus.

Pour ce qu’il lui reste d’attributions, le Conseil de l’Europe sera-t-il, du moins, doté des possibilités d’action qui manquent aux autres organismes européens ? En aucune manière. Outre qu’au Conseil de l’Europe la majorité simple n’est admise que pour les questions de procédure, la majorité des deux tiers étant requise pour d’autres et l’unanimité des voix exprimées étant exigée pour les affaires essentielles, le Comité des ministres des Affaires étrangères n’a pas d’autres attributions que celles d’une conférence d’ambassadeurs. A fortiori, l’Assemblée consultative ne comporte-t-elle aucune réalité politique, puisqu’elle n’a aucun pouvoir de décision. Surtout, sa composition ne présente qu’un rapport très lointain avec les réalités de l’opinion européenne. (…)

Pour que l’unité européenne devienne une réalité vivante, et non plus un sujet international de dissertation ou un vain et coûteux ensemble de Comités, il faut qu’elle procède directement d’un grand mouvement populaire et de la volonté exprimée par les masses de l’Europe libre.

Le premier acte de sa création doit être un référendum au suffrage universel, organisé à la fois dans tous les pays intéressés et par lequel les peuples eux-mêmes décideront d’abord de s’unir et donneront ensuite à un organisme constituant, formé des délégations de toutes les nations, le mandat d’organiser la confédération européenne.

Ainsi sera donné le branle aux réalisations nécessaires, d’autant que le référendum imposera à l’organisme constituant l’obligation de faire ratifier par une nouvelle consultation populaire et dans un délai fixé, les institutions confédérales. D’autre part, si, comme tout permet de l’espérer, la réponse des peuples est favorable à l’unité, cet acte de souveraineté démocratique, accompli simultanément pour la première fois dans l’Histoire et dans de très graves circonstances par tous les citoyens libres d’Europe, manifestera leur solidarité d’une manière à la fois pratique et solennelle. Il peut y avoir là un fait d’une immense portée.

L’unité prendrait, d’abord, la forme d’une confédération. Ainsi, chaque État garderait-il sa souveraineté, sauf dans les domaines que les nations attribueraient à la communauté pour qu’y soit réalisée l’unification. Ces domaines devraient être, pour une première période : la défense terrestre, navale, aérienne, de tous les territoires des peuples confédérés ; l’ajustement des productions nationales et des échanges extérieurs ; la monnaie ; la mise en valeur de certaines ressources dans les territoires d’outre-mer ; le développement culturel et scientifique. »[2]

« Mais comment nous ferait-on croire que cette institution, qui ne détient aucun mandat européen, aucun pouvoir effectif, aucune réelle responsabilité, va forger l’œuvre colossale de l’union d’un continent ? (…) Moi, je pense que l’organisation de l’Europe doit procéder de l’Europe elle-même. J’estime que c’est un vaste référendum de tous les européens libres qui doit lui donner le départ. (…) Alors à toutes celles, à tous ceux, qui pourront s’exprimer sur la Seine, la Tamise, le Rhin, la Meuse, l’Elbe, le Danube, le Tibre, l’Èbre, le Tage, ou bien aux bords de la Méditerranée, de l’Atlantique, de la Baltique, de la Mer du Nord, à toutes celles, à tous ceux, qui, dans nos peuples séparés, s’efforcent de relever leurs ruines, de surmonter leurs chagrins, de dominer leurs inquiétudes, il appartiendra de répondre, solennellement et tous ensemble, aux questions dictées par les leçons des siècles, les nécessités du présent, les espérances de l’avenir. L’unité de l’Europe dans son économie, sa défense, sa culture ; une confédération des peuples avec la charge de cette unité ; la réunion d’une Assemblée ayant mandat de jeter les premières bases et de les soumettre à la ratification de tous, voilà sur quoi les citoyens de l’Europe devraient avoir à décider. Le fait même de cette consultation, effectuée au moment où se lèvent les grandes menaces, aurait une portée capitale. »[3]

« Mais ce qu’on a fait jusqu’à présent, le Conseil de l’Europe, cela peut être intéressant comme groupe d’études, mais cela n’a pas de valeur d’action et, d’ailleurs, c’est fait pour ne pas en avoir.

D’abord les organismes, et en particulier l’Assemblée, n’ont pas de mandat européen. Au nom de quoi parlerait l’Assemblée ? Au nom de quelle Europe ? Non, il n’y a pas un seul de ses membres, quelles que soient sa valeur, sa distinction, et même quelquefois sa gloire, qui ait reçu un mandat de l’Europe.

Ensuite, les attributions mêmes qui ont été données au Conseil des ministres des Affaires étrangères et à l’Assemblée consultative sont, à mon sens, mal définies.

Est-il possible d’imaginer une carence plus complète que celle de ces institutions ? Comment ? L’Europe s’est trouvée tout récemment devant une conjoncture financière dramatique. Il s’agissait de savoir ce que l’on allait faire de ses monnaies. Or, un pays, qui fait partie du Conseil de l’Europe, a pris l’initiative de dévaluer soudain sa monnaie, catastrophe pour tous les autres, sans en avoir parlé à personne, ni, en particulier, au Conseil de l’Europe.

Pas plus tard que ces jours derniers, on a réglé ici, à Paris, des questions concernant l’Allemagne. Est-ce que le Conseil de l’Europe a eu quelque chose à dire ? Non ! Alors, mieux vaut n’en plus parler. Organisons l’Europe à partir des citoyens de l’Europe ; faisons le grand référendum européen ! »[4]

« Nous avons à rassembler l’Europe. L’actuel Conseil de Strasbourg ne le fera pas, lui qui n’a pas de mandat européen valable. Il y faut comme base une entente pratique franco-allemande, car sur notre vieux continent c’est là que sont, pour l’essentiel, les réelles possibilités stratégiques et économiques. Il y faut aussi des institutions européennes, procédant du vote direct des citoyens de l’Europe et disposant dans les domaines de l’économie et de la défense, de la part de souveraineté qui lui sera délégué par les États participants. »[5]

«(…) Il faut bâtir une confédération, c’est-à-dire un organisme commun auquel les divers États, sans perdre leur corps, leur âme, leur figure, délèguent une part de leur souveraineté en matière stratégique, économique, culturelle. (…)

Mon opinion est que les institutions confédérales doivent comporter : le Conseil des Premiers ministres ; une Assemblée procédant du suffrage universel et un autre représentant les réalités régionales, économiques, intellectuelles, morale, des États participants ; enfin une Cour, dont les membres, inamovibles, seront choisis parmi des magistrats. »[6]

« En fait d’institutions, je tenais les plus simples pour les meilleures. Conseil périodique et organique des chefs de gouvernement, disposant de services communs pour préparer leurs décisions dans les domaines : politiques, économique, culturel, militaire ; Assemblée délibérative, référendum organisé dans tous les pays afin de mettre les peuples dans l’affaire et de donner à la confédération la décision explicite d’une masse immense d’Européens. »[7]

En ce qui concerne les structures de l’Europe, Charles de Gaulle souhaite la création de quatre institutions européennes. Tout d’abord un « Conseil des Premiers ministres » qui n’ait pas seulement le caractère d’une institution intergouvernementale et disposant d’une administration européenne propre. Charles de Gaulle semble en outre implicitement souhaiter la majorité simple pour modalité de vote au sein de ce conseil européen des chefs de gouvernement. Ensuite une « Assemblée procédant du suffrage universel », également dotée de pouvoirs de décision (codécision). Il convient de souligner que les expressions « organisme constituant » et « mandat européen », se rapportant à cette assemblée européenne, sont juridiquement et politiquement très chargées, en particulier dans le contexte intérieur de l’opposition de Charles de Gaulle aux institutions de la Quatrième République. Il en est de même concernant l’expression « acte de souveraineté démocratique » à propos du référendum européen souhaité. Enfin, une autre assemblée (bicaméralisme) représentant les régions et les forces économiques et sociales des États membres, ainsi qu’une cour de justice européenne[8].

 

En ce qui concerne les domaines d’action de l’Europe, Charles de Gaulle évoque des fonctions essentielles de l’État : la défense, la politique économique et le commerce extérieur, la monnaie. Charles de Gaulle est en outre explicitement disposé à terme à aller au-delà de ces matières (« L’unité prendrait d’abord la forme d’une confédération » ; « ces domaines devraient être, pour une première période »). Il est intéressant de remarquer que Charles de Gaulle n’oppose alors pas respect de la souveraineté nationale et délégation à un organisme européen de certaines compétences (« Ainsi chaque État garderait-il sa souveraineté sauf dans les domaines que les nations attribueraient à la communauté pour qu’y soit réalisée l’unification » ; « les divers États, sans perdre leur corps, leur âme, leur figure, délèguent une part de leur souveraineté en matière stratégique, économique, culturelle »)[9].

Cette idée est reprise dans une Proposition de résolution du groupe du Rassemblement du peuple français à l’Assemblée nationale en vue de l’organisation d’une confédération Européenne, déposée le 28 décembre 1951 par Gaston Palewski et Raymond Triboulet[10]. Sans aller jusqu’à l’idée d’une souveraineté partagée entre plusieurs échelons politiques, fondement de la doctrine fédéraliste, l’acceptation de délégation de souveraineté à l’échelon européen implique donc l’acceptation par Charles de Gaulle, à cette époque, du principe de la construction d’une Europe supranationale.

 

 

Interprétation de la « parenthèse supranationale » du gaullisme

 

Il convient préalablement de préciser que sous la Quatrième République Charles de Gaulle est très imprécis en ce qui concerne les termes utilisés pour qualifier juridiquement la construction européenne souhaitée[11]. Il emploie en effet indifféremment les termes de « confédération » ou de « fédération » :

« Maintenant nous voulons faire l’unité de l’Europe ! Qu’est-ce à dire ? Ceci d’abord : que l’unité doit sortir d’un acte de souveraineté de tous les Européens libres. L’actuel Conseil de l’Europe n’a, bien sûr, aucun pouvoir. Mais il ne saurait y prétendre, n’ayant, quant à l’Europe, aucune légitimité. Il y a à faire tout autre chose et beaucoup mieux. C’est un référendum solennel de tous les Européens libres qui doit donner naissance à la Fédération, tracer son domaine, créer ses institutions. »[12]

« Mais, pour que les Allemands de l’Ouest puissent préparer leur propre défense sans alarmer l’Europe libre, il faut d’abord que soit conclu un accord pratique entre eux-mêmes et le peuple français. Il faut ensuite que, sur la base de cet accord, soit organisée la Fédération européenne encadrant l’Allemagne nouvelle. Mais cela n’est pas encore fait. Au contraire, l’inspiration qui a conduit aux accords de Londres et aux fictions du Conseil de l’Europe aboutit au résultat opposé. La France, dès qu’elle aura sa politique, doit prendre une autre route et y entraîner le continent. »[13]

« Nous sommes pour la Fédération européenne. C’est-à-dire que nous sommes pour un accord qui lie entre eux, d’une manière positive, sur des sujets positifs, notamment l’économie, la défense, la culture, les États de l’Europe qui le veulent. »[14]

« Comment faire l’Europe ? Que doit-elle être ? Vous savez quelle est à ce sujet la position de celui qui vous parle. Depuis des années je pense, avec beaucoup d'autres d’ailleurs, que la communauté européenne doit être une Confédération. Oui, une confédération d’États constituant entre eux un pouvoir confédéral commun, auquel chacun délègue une part de sa souveraineté. Ceci particulièrement dans la matière économique, dans la matière de la défense et dans la matière de la culture. »[15]

« Nous devions faire connaître et répandre dans le pays les idées qui peuvent faire son salut. Qu’il s’agisse des institutions, de l’association dans le domaine social et économique, de l’indépendance française, de la défense de la France, ou de cette confédération européenne qui est, peut-être, la dernière chance de l’Occident, c’est nous qui avons été les champions du salut public. »[16]

 

Si Charles de Gaulle ne remet pas en cause dans ses discours le principe de la souveraineté nationale, des responsables gaullistes le font à l’époque, confirmant l’idée qu’aux débuts de la Quatrième République les gaullistes ne sont pas par principe opposé à la construction d’une Europe supranationale. Gaston Palewski, ancien directeur de cabinet de Charles de Gaulle (1942-1946), rejette ainsi « le système de comités consultatifs tel qu’il a été prévu à Bruxelles » et demande que « les Nations de l’Europe de l’Ouest abandonnent une partie de leurs droits souverains »[17]. René Capitant, président du groupe gaulliste de l’Assemblée nationale[18], déclare pareillement lors des débats parlementaires relatifs au Conseil de l’Europe : « Ce que je lui reproche, c’est précisément de ne porter aucune atteinte à la souveraineté des États indépendants ». Cette critique de la souveraineté nationale est également présente dans les écrits de celui qui sera à partir de 1948 le porte-parole des gaullistes au Conseil de la République, Michel Debré, qui écrit que « la souveraineté des nations est un dogme périmé et [que] nos descendants associeront sans doute la notion de souveraineté nationale à une phase encore à demi-sauvage de la vie des nations »[19].

 

Il convient de se questionner sur la valeur à donner à cette parenthèse supranationale du discours gaulliste sur l’Europe. Sans doute faut-il en effet insister sur le contexte international particulier, notamment celui de la menace militaire immédiate que représentait l’Union soviétique[20]. Le 16 juin 1940, dans un contexte certes plus dramatique mais de même nature, Charles de Gaulle avait ainsi soutenu un projet de fusion franco-britannique[21] :

« A l’heure du péril où se dessine la destinée du monde moderne, les gouvernements de la République française et de la Grande-Bretagne, dans l’inébranlable résolution de continuer à défendre la liberté contre l’asservissement aux régimes qui réduisent l’homme à vivre d’une vie d’automate et d’esclave, déclarent :

Désormais la France et la Grande-Bretagne ne sont plus deux nations, mais une nation franco-britannique indissoluble. Une constitution de l’Union sera rédigée, prévoyant des organes communs chargés de la politique extérieure, économique et financière et de la défense de l’Union. Chaque citoyen britannique devient un citoyen français (…) ».

Le contexte international des débuts de la Quatrième République est également celui d’une Europe continentale dominée par la France. L’Europe des gaullistes c’est en effet une Europe française :

« Puisque, hélas !, Moscou, Varsovie, Budapest, Bucarest, Sofia, Belgrade, Prague, ont été plongées dans cette nuit où l’on ne distingue plus les visages, il faut bâtir l’Europe occidentale comme un groupement d’États liés entre eux pour une économie et, éventuellement, une défense commune. Mais, de ce groupement, le centre physique et moral, c’est la France ! »[22]

Michel Debré est ainsi l’auteur en 1949 d’un Projet de pacte pour une union d’États européens[23] dans lequel est prévu un arbitre siégeant à Versailles. Cette idée d’une Europe française est souvent associée dans les discours de Charles de Gaulle à deux problèmes.

Il s’agit d’une part de la résorption de la question allemande :

« Presque tout le monde admet qu’il faut organiser les peuples libres de l’Europe en un tout économique et stratégique, que ce tout pourrait comprendre un jour une confédération d’États allemands mais non pas un quatrième Reich, qu’il devrait être lié aux États-Unis d’Amérique sous forme de garantie réciproque, et que c’est à la France qu’il appartient de prendre la tête de cette vaste entreprise. »[24]

« L’Europe libre, avec la France dedans, doit donc être organisée. Elle doit l’être au point de vue de sa défense, de son économie, de sa culture. Elle doit l’être de telle sorte que l’Allemagne y trouve sa place, à la condition formelle que cette Allemagne soit une fédération d’États, non point un Reich, et que la Ruhr reçoive un statut européen. Or une pareille construction exige que la France prenne la tête de ce qu’il y a à faire et qu’elle soit le centre de ce qui sera fait, faute de quoi l’entreprise n’aura pas de tête et l’organisation n’aura pas de centre. »[25]

Il s’agit d’autre part du domaine de la défense, la France étant « le centre de la force et de la stratégie de l’Europe occidentale »[26] :

« Je crois qu’il faut défendre l’Europe. Je crois qu’il faut défendre l’Europe en Europe et je crois, qu’en vertu de la géographie, de l’histoire, aussi de la psychologie, ce n’est pas à Londres qu’on peut défendre l’Europe. Je ne veux pas dire par-là que Londres ne doive pas y contribuer d’une manière ou d’une autre, mais je dis qu’une défense centrée sur Londres, n’est pas la défense de l’Europe. Cette défense doit se centrer sur la France. » [27]

« Avant de pouvoir apprécier ce que le Pacte vaut pour elle, la France doit d’abord savoir si et dans quelles conditions elle recevra l’armement qui lui est nécessaire comme avant-garde de la liberté et centre de la défense occidentale. »[28]

« Il y faut, enfin, un système de défense commun, dont il appartient normalement à la France de tracer les plans et de désigner le chef, tout de même que cette prééminence revient aux États-Unis sur le théâtre du Pacifique, à l’Angleterre sur celui d’Orient, le tout sous une direction suprême assurée par le Conseil des puissances et son état-major combiné. Que l’Europe prenne ainsi sa forme et sa consistance et l’on verra l’espérance renaître de l’Atlantique à l’Oural. »[29]