Construire l’Europe gaulliste

Le(s) plan(s) Fouchet (1961-1962)
Le traité franco-allemand de l’Élysée (1963)

Le(s) plan(s) Fouchet (1961-1962)

 

Entre juillet et septembre 1960, Charles de Gaulle s’entretient avec l’ensemble de nos partenaires européens de la question de l’organisation politique de l’Europe. Cette initiative est à l’origine en février 1961 de la création par les Six d’une commission d’études, présidée par le gaulliste Christian Fouchet (« commission Fouchet »), dont le rôle sera de présenter des propositions destinées à donner « un caractère statutaire à l’union de leurs peuples » (conférence de Bonn, 18 juillet 1961). En fait, seule la France présentera publiquement un projet structuré d’union politique. Ce projet de Traité établissant une Union d'États, dit plan Fouchet, stipule dans son article 1^er :

« Il est institué par le présent traité une Union d'État, ci-après désignée par le terme « l’Union ». L’Union est fondée sur le respect de la personnalité des peuples et de États membres : égalité des droits et des obligations. Elle est indissoluble. »

Il existe cependant trois versions de ce projet ou plan Fouchet. Une première version du plan Fouchet est en effet rendue publique le 3 novembre 1961. Une deuxième version est ensuite officieusement transmise à nos partenaires européens le 13 janvier 1962. C’est toutefois une troisième version du plan Fouchet qui est rendue publique par la France le 18 janvier 1962. Or cette dernière version du plan Fouchet est en retrait par rapport aux deux versions précédentes, à la suite de modifications opérées par Charles de Gaulle le 17 janvier 1962.

Les institutions prévues par le plan Fouchet sont les suivantes : un Conseil des chefs d’État et de gouvernement et trois comités des ministres : Comité des ministres des Affaires étrangères, Comité des ministres de la Défense et Comité des ministres de l’Éducation nationale[1] ; une Assemblée parlementaire européenne consultative, institution commune avec la Communauté européenne ; une Commission politique, composée de hauts fonctionnaires appartenant à l’administration des Affaires étrangères des États membres, avec une présidence tournante parallèle à celle du Conseil des chefs d’État et de gouvernement. Il ne s’agit donc pas, contrairement à la Commission européenne, d’un secrétariat général permanent à caractère supranational. Une révision générale du traité est enfin prévue au bout de trois ans (article 16), avec notamment pour objectif l’établissement de politiques étrangère et de défense unifiées (et non plus seulement communes)[2] et une réorganisation des institutions (article 17).

 

Le plan Fouchet est cependant rejeté, la rupture définitive entre la France et ses partenaires européens s’effectuant le 17 avril 1962 autour de trois points.

Le premier point est la référence à l’O.T.A.N., rejetée par la France. L’article 2 de la première version du plan Fouchet est ainsi rédigée :

« (…) parvenir, dans les questions qui présentent un intérêt commun pour les États membres, à l’adoption d’une politique étrangère commune ; assurer par une étroite coopération des États membres dans les domaines de la science et de la culture, l’épanouissement de leur patrimoine commun, la sauvegarde des valeurs qui donnent son prix à la civilisation, contribuer ainsi dans les États membres à la défense des Droits de l’Homme, des libertés fondamentales et des démocraties ; renforcer en coopération avec les autres nations libres la sécurité des États membres contre toute agression grâce à l’adoption d’une politique commune de défense. »

Or dans la deuxième version du plan Fouchet il est explicitement fait référence à l’O.T.A.N. : « … en coopération avec les autres nations libres qui contribueraient au renforcement de l’Alliance atlantique… ». Une référence à l’O.T.A.N. que Charles de Gaulle supprime dans la troisième version du Plan Fouchet.

 

Le deuxième point de rupture entre la France et ses partenaires européens concerne la réorganisation des institutions. La première version du plan Fouchet prévoit en effet que la révision du traité de l’Union doit avoir pour objectif une centralisation des institutions de l’ensemble des communautés européennes existantes au sein de l’Union. Or la deuxième version du plan Fouchet ne parle plus de centralisation au sein de l’Union mais de coopération entres les institutions des communautés européennes et de l’Union. Dans la troisième version du plan Fouchet Charles de Gaulle opère en outre deux autres modifications. D’une part il ajoute aux buts de l’Union (politique étrangère, politique de défense, politique culturelle et scientifique) la politique économique, ce qui touche donc aux domaines d’action des communautés européennes préexistantes. D’autre part il supprime dans l’article 17, consacré à la réorganisation des institutions de l’Union, la phrase suivante : « dans le respect des structures prévues aux traités de Paris et de Rome instituant les communautés européennes ».

Charles de Gaulle espère en effet profiter de cette révision institutionnelle pour d’une part soumettre les communautaires européennes thématiques à l’Union européenne politique, et d’autre part réorienter une intégration européenne supranationale vers une construction européenne à caractère intergouvernemental :

« … les organismes supranationaux qui ont été constitués entre les Six et tendent inévitablement et abusivement à devenir des super-États irresponsables, seront réformés, subordonnés aux gouvernements et employés aux tâches normales de conseil et aux tâches techniques. »[3]

« Si nous parvenons à faire naître l’Europe de la coopération des États, les Communautés sont ipso facto mises à leur place. C’est seulement si nous ne parvenions pas à faire naître l’Europe politique que nous en viendrons à nous en prendre directement aux premiers fruits de l’intégration. »[4]

« … le Conseil des ministres a confirmé la volonté de la France de promouvoir entre elle-même, l’Allemagne, l’Italie, la Hollande, la Belgique et le Luxembourg, l’organisation des coopérations d’ensembles absorbant notamment les domaines particuliers où leur solidarité commence à s’instituer et visant une union effective des Six États dans l’ordre de la politique, l’économie, la culture et la défense. »[5]

Or les partenaires européens de la France exigent que soit respectée l’intangibilité des structures communautaires existantes[6]. Les partisans d’une Europe supranationale (notamment les gouvernements de la Belgique et des Pays-Bas) ne peuvent en outre pas accepter une telle remise en cause du caractère supranational de l’intégration européenne[7].

Enfin, le troisième point de rupture entre la France et ses partenaires européen concerne la candidature de la Grande-Bretagne. La Belgique et les Pays-Bas posent en effet comme préalable à toute union politique de l’Europe l’adhésion de la Grande-Bretagne à la Communauté économique européenne (C.E.E.). C’est le célèbre dilemme de Paul-Henri Spaak : « Si vous ne voulez pas l’intégration, alors il faut la Grande-Bretagne et si vous ne voulez pas de la Grande-Bretagne, alors il faut l’intégration. Il nous faut l’un ou l’autre. Nous ne pouvons pas nous trouver sans l’intégration, ni sans la Grande-Bretagne » [8].

 

 

Le traité franco-allemand de l’Élysée (1963)

 

La signature du traité de l’Élysée, le 22 janvier 1963, est inséparable de cet échec du plan Fouchet. Ratifié en juin 1963 par l’Assemblée nationale et le Sénat, le traité de l’Élysée possède en effet deux significations.

La traité franco-allemand de l’Élysée constitue tout d’abord un substitut au projet d’Europe politique. Le traité de l’Élysée est en effet basé sur la réalisation de projets communs (dans les domaines de l’armement, de la culture et des relations diplomatiques) et surtout sur une concertation systématique dans les domaines des affaires étrangères, de la défense et des questions culturelles, ce qui correspond aux domaines d’actions communes prévues par le plan Fouchet.

Il s’agit donc pour Charles de Gaulle d’une première étape à deux, en attendant l’adhésion ultérieure des autres partenaires européens :

« Les autres aussi se rejoindront à la longue à nous, mais je le demande encore une fois, Monsieur le Chancelier, car c’est une question très importante pour la France : êtes-vous prêt si cela est nécessaire à accepter une collaboration à deux ? »[9]

 

Le traité de l’Élysée n’est cependant pas seulement un embryon, à deux, d’union politique. La question allemande est inséparable de la volonté européenne de Charles de Gaulle : construire l’Europe c’est tout autant pacifier l’Allemagne « prussienne » que l’ancrer en Europe occidentale et la détourner de l’Europe de l’Est. Il s’agit en outre et surtout pour Charles de Gaulle, « touché jusqu’au tréfonds de son âme » par l’accueil du peuple allemand en septembre 1962[10], de la manifestation d’un dessein privilégié et fondamental entre l’Allemagne et la France, entre le peuple allemand et le peuple français :

« L’Europe se fera ou ne se fera pas, selon que la France et l’Allemagne se réconcilieront ou non. C’est peut-être fait au niveau des dirigeants ; ce n’est pas fait en profondeur. Les Français continuent à détester les « Boches ». Il n’y aura pas d’entente européenne, si l’entente de ces deux peuples n’en est pas clef de voûte. »

« Pour moi, le but d’une guerre ne peut être que l’établissement d’un ordre de paix durable parce que ce qui est proposé aurait exactement l’effet contraire, et on devrait déjà le savoir. Si l’on veut vraiment établir en Europe le repos et le bien-être, cela n’est possible que par une révision du « traité de Verdun » et la réunification des Francs de l’Ouest et de l’Est. »[11]

« Mais la raison exige que, pour cela, il y ait un jour un moyen d’établir entre le peuple allemand et le peuple français une entente directe et pratique, répondant au fait qu’ils sont, à tant d’égards ! complémentaires l’un de l’autre et surmontant les vicissitudes de l’Histoire. Au fond, c’est le cœur du problème. Il y aura ou il n’y aura pas d’Europe, suivant qu’un accord sans intermédiaire sera, ou non, possible entre Germains et Gaulois. »[12]

« Mais, ceci dit et, même, ceci fait, il reste l’immense problème des relations entre le peuple allemand et le peuple français. Quant à moi, je suis profondément convaincu que de ces relations-là dépend tout le sort de l’Europe et, dans une large mesure, celui du Monde.

Après tout, pourquoi, en effet, le Rhin ne serait-il pas un jour une rue où les Européens se rencontreraient et non plus un fossé sur les bords duquel ils se battent toujours ?

(...) Je ne vois pas de raison, en effet, pour que, si le peuple allemand et le peuple français surmontent leurs griefs réciproques et les intrigues extérieures, ils ne finissent pas par se conjuguer. Si l’on ne se contraignait pas à voir les choses froidement, on serait impressionné par la perspective de ce que pourrait donner ensemble la valeur allemande et la valeur française, celle-ci prolongée par l’Afrique. Il y aurait là, sans aucun doute, un projet de développement commun qui pourrait transformer l ‘Europe libre et même rendre l’espérance à celle qui ne l’est plus. En somme, ce serait reprendre sur des bases modernes, économiques, sociales, stratégiques, culturelles, l’entreprise de Charlemagne. »[13]

« Mais, en outre, l’unité de l’Europe exige que le peuple allemand et le peuple français aient conclu entre eux un accord pratique d’action commune. Leurs querelles et leurs batailles ont, depuis des siècles, mené à la dislocation. Divisés encore une fois, ils voueraient notre continent à la servitude. Conjugués, ils seraient capables de former la base économique et culturelle d’abord, politique ensuite, sur laquelle les peuples de notre vieille Europe pourraient enfin bâtir l’unité. »[14]

« L’unité de l’Europe dépend d’un accord direct entre les peuples allemands et français. Prenons la tête de l’action commune au lieu de nous égarer en plans chimériques et dilatoires. »[15]

« Votre mémorandum du 20 septembre m’a intéressé. Je vous remercie de me l’avoir aimablement adressé, d’autant plus que je pense toujours, avec vous-même, que l’Europe ne saurait se construire sans une entente directe entre la France et l’Allemagne. »[16]

« En résumé, je suis d’accord avec vous sur la nécessité d’unir la politique de l’Europe, c’est-à-dire la politique fédérale et celle de la République française, un contact permanent, organique pour arrêter notre politique commune. Je souhaite que cette politique soit la nôtre et qu’elle se manifeste d’une manière indépendante à l’égard des Américains, dans les questions mondiales et européennes. »[17]

« Deux grands peuples, qui se sont longuement et terriblement opposés et combattus, se portent maintenant l’un vers l’autre dans un même élan de sympathie et de compréhension. Il ne s’agit pas seulement d’une réconciliation commandée par les circonstances. Ce qui se produit, en vérité, c’est une espèce de découverte réciproque des deux voisins, dont chacun s’aperçoit à quel point l’autre est valable, méritant et attrayant.

De là, part ce désir de rapprochement manifesté partout dans les deux pays, conforme aux réalités et qui commande la politique parce que, pour la première fois depuis maintes générations, les Germains et les Gaulois constatent qu’ils sont solidaires. »[18]

« Une autre leçon qu’enseigne Verdun s’adresse aux deux peuples dont les armées y furent si chèrement et si courageusement aux prises. (…) Dans une Europe qui doit se réunir tout entière après d’affreux déchirements, se réorganiser en foyer capital de la civilisation, redevenir le guide capital d’un monde tourné vers le progrès, ces deux grands pays voisins, faits pour se compléter l’un l’autre, voient maintenant s’ouvrir devant eux la carrière de l’action commune, fermée depuis qu’à Verdun même, il y a 1 123 ans, se divisa l’empire de Charlemagne. »[19]

« L’Europe c’est l’affaire de la France et de l’Allemagne. Ni l’Allemagne seule ni la France seule ne peuvent faire l’Europe. Nous sommes le noyau essentiel de cette Europe et sans le noyau il n’y aura pas d’Europe. »

 

Pour que le traité de l’Élysée soit ratifié au Bundestag, le chancelier Adenauer doit cependant accepter le 16 mai 1963 un préambule additif, unilatéral, qui l’encadre strictement :

« Convaincu que le traité du 22 janvier renforcera et rendra effective la réconciliation et l’amitié, il constate que les droits et les obligations découlant pour la République fédérale de traités multilatéraux ne sont pas modifiés par ce traité, il manifeste la volonté de diriger l’application de ce traité dans les principaux buts que la République fédérale poursuit depuis des années en union avec les autres alliés, et qui déterminent sa politique, à savoir, maintien et renforcement de l’alliance des peuples libres et, en particulier, étroite association entre l’Europe et les États-Unis d’Amérique ; défense commune dans le cadre de l’Alliance atlantique ; unification de l’Europe selon la voie tracée par la création de la Communauté en y admettant la Grande-Bretagne, renforcement des communautés existantes et abaissement des barrières douanières. »

 

L’appréciation du traité de l’Élysée est double. Il s’agit en effet d’une part d’une réussite quant à la volonté de Charles de Gaulle de manifester l’existence d’un dessein privilégié et fondamental entre l’Allemagne et la France. Pour Charles de Gaulle la réconciliation franco-allemande est en outre « sans contexte l’un des événements les plus importants et éclatants de tous ceux que l’Europe et le monde ont vécus au long des siècles »[20]. Il convient également de souligner le tournant qui s’opère alors dans la politique extérieure française avec, au-delà de la seule réconciliation entre la France et l’Allemagne, la naissance du « couple franco-allemand »[21].

Mais il s’agit d’autre part d’un échec quant au substitut du projet d’Europe politique. Le préambule additif allemand au traité contredit en effet la conception gaulliste de l’Europe politique, en particulier la volonté de Charles de Gaulle de favoriser l’émergence d’une troisième voie européenne entre les soviétiques et les nord-américains. Conrad Adenauer est en outre remplacé en octobre 1963 par Ludwig Erhard, qui s’aligne fortement sur la politique américaine[22]. Charles de Gaulle ne dissimulera ainsi pas sa déception à cet égard :

« Cependant, il faut bien constater que, si le traité franco-allemand a permis dans quelques domaines des résultats de détail [23], s’il a amené les deux gouvernements et leurs administrations à pratiquer des contacts, dont, de notre côté, et à tout prendre, nous jugeons qu’ils peuvent être utiles et sont, en tout cas, fort agréables, il n’en est pas sorti, jusqu’à présent, une ligne de conduite commune.

Assurément, il n’y a pas et il ne peut y avoir d’opposition proprement dite entre Bonn et Paris. Mais qu’il s’agisse de la solidarité effective de la France et de l’Allemagne quant à leur défense ; ou bien de l’organisation nouvelle à donner à l’alliance atlantique, ou bien de l’attitude à prendre et de l’action à exercer vis-à-vis de l’Est, avant tout des satellites de Moscou ; ou bien corrélativement, de la question des frontières et des nationalités en Europe centrale et orientale ; ou bien de la reconnaissance de la Chine et de l’œuvre diplomatique et économique qui peut s’offrir à l’Europe par rapport à ce grand peuple ; ou bien de la paix en Asie et, notamment, en Indochine et en Indonésie ; ou bien de l’aide à apporter aux pays en voie de développement en Afrique [24], en Asie, en Amérique latine ; ou bien de la mise sur pied du Marché commun agricole et par conséquent, de l’avenir de la Communauté des Six, on ne saurait dire que l’Allemagne et la France se soient encore accordés pour faire ensemble une politique et on ne saurait contester que cela tient au fait que Bonn n’a pas cru, jusqu’à présent, que cette politique devrait être européenne et indépendante. Si cet état de chose devait durer, il risquerait à la longue d’en résulter, dans le peuple français du doute, dans le peuple allemand de l’inquiétude, et chez leurs quatre partenaires du Traité de Rome, une propension renforcée à en rester là où on en est, en attendant, peut-être, qu’on se disperse. » [25]

« Ce n’est pas de notre fait si les liens préférentiels, contractés en dehors de nous et sans cesse resserrés par Bonn avec Washington, ont privé d’inspiration et de substance cet accord franco-allemand. Il est bien possible que, de ce fait, nos voisins d’outre-Rhin aient perdu quelques occasions quant à ce qui aurait pu être l’action commune des deux nations, parce que, pendant qu’ils appliquaient, non pas notre traité bilatéral, mais le préambule unilatéral qui en changeait tout le sens et qu’eux-mêmes y avaient ajouté, les événements marchaient ailleurs et notamment à l’Est et même peut-être à Washington, brouillant les données de l’affaire telles qu’elles étaient au départ. »[26]